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协会该不该承接行政审批职能?


转载    安防市场报    林贞宇   2012-05-16

近日,广东省民政厅社会团体登记管理处副处长徐祖平透露,“政府正着手将部分职能转移到社团组织负责,广东省民政厅将对应编写一份能够承接政府转移职能的社团组织的名录。”
 
对话嘉宾(排名不分先后)

深圳市安全防范行业协会会长 杨金才

深圳市安防产业标准联盟秘书长 张 毅

北京安全防范行业协会副秘书长 韩锦坤

泉州市安全技术防范行业协会秘书长 邱建平

湖北省安全技术防范行业协会

常务副会长兼秘书长 陈元开

议题综述

近日,广东省民政厅社会团体登记管理处副处长徐祖平在广东省公共安全技术防范协会换届大会上透露,“政府正着手将部分职能转移到社团组织负责,广东省民政厅将对应编写一份能够承接政府转移职能的社团组织的名录。”这一消息马上引起社会各界的关注。

徐祖平表示,按目前情况看,社团组织单靠会员赞助或会费收入很难生存,需要承接相关政府部门的职能来更多地服务行业、服务社会,才能有利于协会的生存与发展。对此,广东省公安厅科技信息化处处长宁惠军也表示,广东省厅科信处将全力支撑广东安协各项有利于行业发展的工作,并着手研究将部分适合协会实行行政审批职能委托省安防协会负责。

时隔多年之后,重提协会承接行政审批职能,这是行政改革的信号,还是协社团组织生存状况堪忧?安防协会在行业中所起的作用毋庸置疑,但各地安防协会常年被经费问题所困扰。一旦协会承接行政审批职能,缺乏经费的窘境是否会得到改善?这将会对整个行业产生哪些影响?欢迎加入本期话题讨论。

公务员不得在社会组织中担任要职

由于安防行业的特殊性,让公务员退出协会的合理性遭质疑。

主持人:前几年,政府要求政会分开,要求公务员不得在社会组织中担任要职,此举是为了避免权力过度干预行业组织,限制了行业组织在社会中发挥作用。从实践来看,让公务员退出协会,是否真的有利于协会的发展?目前这项工作实行效果如何?

杨金才:深圳市安防协会自成立开始,就是一个没有上级主管单位的民间社团组织,目前没有公务员及退休官员在协会中担任要职。

张 毅:公务员退出协会一举,将协会推到了应有的公共本位上,在一定程度上堵住了腐败漏洞。但同时,协会的发展离不开资金的支撑,仅仅靠赞助费和会费,很多协会难以生存,从这点来看,此举不利于协会的可持续发展。

我个人认为,公务员退出行业协会,这并不意味着政府对行业协会放弃管理。政府可以法律、法规和规章为依据,采用合适的方法放权给协会,这两者并不矛盾。

韩锦坤:政府要求政会分开,要求公务员及退休官员不得在相应的社会组织中担任要职。但是安防行业与其他行业有所不同,有其特殊性。

安防行业曾经作为公安特种行业之一被纳入公安部门严格管理。时至今日,安防行业仍是公安部门掌握社会动态、预防和破获打击违法犯罪行为的主要,并在以后很长一段时间内不会改变。安防行业是一种特殊行业,政府部门尤其是公安部门对其的管理不容有半点松懈。

因现在安防行业的管理处于“无法可依”的现状,所以,在当前阶段公务员有必要参与安防行业管理。这是由其行业特殊性及发挥的特殊作用所决定的。

邱建平:实行政会分开,建立与国际惯例接轨、规范管理的行业协会运行机制,是政府、行业发展的方向和目标。但有些特殊行业协会,由政府主管部门领导兼任,我个人认为,在近期还是有必要的。

陈元开:湖北省人民政府早于2005年11月21日就颁发了《湖北省发展和规范行业协会暂行办法》(以下简称《办法》)。该《办法》明确规定在职公务员、领导干部不得在行业协会担任职务。本人认为,这是国家行政体制改革的需要,是社会主义市场经济建设和社会发展进步的需要。

安防协会采用多种方式自筹经费

各地协会通过收取会费及提供收费服务等方式自筹运作经费。

主持人:政府要求行业协会按“自筹资金、自理会务”的原则开展工作,但现实反映有些社团组织单靠会员赞助或会费收入很难生存。安防协会是否也遇到了这种情况?安防协会如何解决运作经费的问题?

韩锦坤:安防协会做为非盈利性社会团体组织,其生存和运作与其他社会团体组织基本相同。协会需要充分依靠社会各界及上级主管部门的各种条件和各类资源,积极发挥自身主观能动性,不断提高协会的社会知名度和对会员企业的凝聚力来拓展协会生存空间,进一步促进协会健康发展。

北京安防协会目前主要有会费、培训和其他收费服务等收入渠道。

邱建平:行业协会通过合法渠道自筹发展资金,形式可多样化。除依照章程收取会费和接受捐赠等传统方式外,还可通过举办展览会、交易会、培训等有偿服务,解决协会运作的经费问题。

陈元开:安防协会和其他所有行业协会一样,被界定为非盈利性的社团组织。由于各省市区经济发展的不平衡,协会自身生存发展的经费问题便是制约协会发展的瓶颈。这是绝大多数省市行业协会难于逾越的障碍。

本人认为,各级政府首先应给予政策上的倾斜;其次是真正按照国务院的有关规定,将政府机关的部分行政职能下放或委托给行业协会;三是真正实现政府从行业协会购买服务。

转移部分行政审批职能给协会是创新之举

政府计划将部分行政审批职能转移给协会被视为一项积极的改革措施。

主持人:广东省此次提出,政府正着手将部分职能转移到社团组织负责,以此解决社团组织运作经费难的问题。这一举措是否涉及合法性的问题?有何实际意义?是否会对其他城市的安防协会产生影响?

杨金才:伴随着市场经济体制的逐步建立,我国行业协会在经济体制改革深入和社会转型中不断发展壮大,同时也随着市场化程度的提高而日趋完善。

行业协会以其独特的地位和不可替代的功能,将越来越多地承担起政府对经济社会发展的一些职能,既是企业走向市场的导向,也是企业权益和社会经济秩序的维护者。因此,行业协会承接政府转移职能,既是市场经济客观发展的要求,又是促使行业协会健康发展、规范运作,推进政府职能转变的需要。

张 毅:《中共广东省委广东省人民政府关于发挥行业协会商会作用的决定》中明确规定要建立发挥行业协会、商会作用的有效机制。如建立委托授权机制、合作联动机制等,逐步将法律法规和政策规定可以向行业协会、商会转移的相关业务职能向行业协会、商会转移,保障其依法独立开展活动。

广东省政府着手将部分职能转移到社团组织负责,这一举措在全国属创新之举,对其他城市的安防协会也将产生一定的影响。

韩锦坤:政府转移部分职能,由管理型政府向服务型政府转变是“三个代表”重要思想在政府管理领域的具体体现,符合当前我国社会发展的趋势。

邱建平:加快落实行业协会的职能,充分发挥行业协会的作用,既是完善社会主义市场经济体系的需要,也是政府职能转变的需要,更是企业发展的需要。

对行业协会而言,关键是要提高自身的素质。要提高会员对协会的依赖度和信任感,提高自身权威性、公信力、竞争力,才能承接好政府职能部门委托、转移的行业职能。

行业协会可承接部分行政审批职能

协会具备政府职能部门所没有的优势,在实践中可形成合作互补。

主持人:在社会分工中,政府部门与社团组织各自扮演着不同的角色。相对政府部门而言,行业协会具有哪些优势?哪些行政审批职能是可以交由行业协会承担的?

杨金才:行业协会是同行业之间,为了避免不正当竞争,维护共同利益,进行自我协调、自我约束、自我管理,以自愿形式组成的非营利性社会团体。它作为政府和企业的桥梁,企业相互间的纽带,在协助政府实施行业管理和维护企业合法的权益,推动行业和企业的健康发展,处理国内外事务等方面发挥以下作用:

1.沟通。行业协会在沟通企业与政府方面起到很好的中介作用。一是政府可以通过行业协会了解到企业真正的意愿和要求,行业协会提交的行业发展趋势报告,可以协助政府拟定行业发展规划,制定行业标准和规范。二是企业可以在行业协会的帮助下,切实贯彻政府制定的法规和政策。

2.服务。行业协会作为“民间机构”,不具有任何政府行政管理职能,它只是为行业成员提供联络、咨询、协调等多功能服务的公益性机构。其主要职责是向成员提供技术业务引导、员工培训、市场咨询;协助成员改善和提高经营管理水平,解决管理中的难题;组织行业内的技术推广,联络对外交流活动。

3.约束。行业协会首先是一个自律性的组织,在代表成员共同利益的同时,也必须对成员加以约束,即在遵守世贸组织规则和国家相关法律法规的前提下,制定行规或规则,以使成员自己约束自己的行为。行业协会可以对有违反行业规范,搞不正当竞争,损害消费者或同行利益的成员采取相应的措施,如取消成员资格,禁止在本行业从业等。行业协会这种自律性的行之有效的约束作用是行政手段不可替代的。

《行政许可法》于2004年7月1日实施,政府部门的职能发生了变化,原主管部门就不应再负责安防工程商施工资格证的颁发和审批,而新的明确规定又尚未出台。在没有统一权威标准的情况下,目前全国各个省市依据一些法规制度,各自采取了符合自身情况的做法。一部分省份为避免市场出现混乱,大体上暂时沿用以前的方式,继续由公安部门技防办主管,直到国家有明确的新规定出台。更多的省份将此权限转交给当地的安防协会,希翼以行业自律管理方式解决问题。

张 毅:相对政府部门而言,行业协会代表企业的利益,他们更贴近企业发展的脉搏。有些行业内部的事情,如对产业发展的研究和预测,对企业和具体产品的认定等并非政府专长,交给行业协会负责更恰当。

就安防行业来说,个人认为,部分工程的方案审核、检验验收以及对安防从业人员的培训、资质审核等可以交相关社团承担。

韩锦坤:政府和协会两者相较而言,政府属于依法行政管理,协会则是通过协会章程、行业标准和准则对会员企业进行自律管理。政府部门转移给行业协会部分职能可以通过政府授权、协会参与审批项目,政府应用服务成果的方式来进行。

邱建平:行业协会发展空间的大小,很大程度上取决于政府改革力度的大小。我个人认为,政府其他相关部门,如劳动保障局、人力、财税等部门,也要关心支撑行业协会的改革与发展工作。对行业协会这类非营利性组织进行专门研究引导,形成一套合理的支撑机制,加大对行业协会改革与发展的扶持力度。

陈元开:行业协会的宗旨是自律、维权、服务,是政府和企业之间的桥梁和纽带。政府部门的职能是宏观调节管理,不宜直接管到企业,否则便是政企不分。

《行政许可法》早已取消了省级以下的企业的生产经营资质评定这项行政审批职能,可是有的地方又先后出台了类似行政审批的地方法规,以备案的方式对企业进行管理。本人认为,这项工作若与协会开展的资质评定工作相结合,其效果更好。

政府向协会购买服务的模式可行

政府和协会形成合作关系,由政府向协会购买服务的方式普遍受到欢迎。

主持人:有专家建议,政府应通过授权、委托等方式将部分行政审批职能交由行业协会承担,同时按照“谁委托、谁付费”的原则建立政府购买服务制度,从而使政府、协会形成合作关系。作为协会而言,如何看待这种政府购买模式?这种模式是否可行?

杨金才:政府购买行业协会服务是实现政府职能转变的一项改革。此举打破了政府在社会管理和公共服务领域包揽一切的局面,形成了政府主导、社会参与、群众受益的发展新格局,有效地推动了政府职能部门将工作重心转移到公共管理、社会服务和关注民生等方面。行业协会则充分发挥社会组织的优势和作用,在付出服务劳动的同时得到政府的报酬和支撑。

政府在购买服务中与行业协会建立了新型合作关系,使行业协会逐步成为政府职能转变的助手和政府职能延伸的实行者。在市场调研、资质评定、标准制定方面可以发挥应有的作用。行业协会充分利用自身优势,积极与政府合作,通过有偿服务,不仅完成了有关服务事项,而且为企业提供了帮助和方便,协会也有了更多的经费来源,一定会越办越红火。

张 毅:这种购买模式反映了政府和协会之间已形成了合作关系。同时也能看出政府已开始把越来越多的责任和职能转移到行业协会。

据了解,上海IT界已发生这种权利转移模式,政府向协会购买多种服务。我认为,这种模式是可行的。

韩锦坤:这种模式既帮助政府加强了对行业的管理,又能充分地发挥行业协会自律管理的作用。同时,行业协会还能客观公正地发挥第三方中介作用,更加合理高效地配置市场资源,属于政府、协会和市场双方多方共赢的局面。该模式切实可行,值得大范围应用。

邱建平:如能采用“购买服务”的方式,对协会而言,有利于协会的壮大与发展。

陈元开:湖北省人民政府2005年11月21日颁发的《办法》就是这样规定的,而且还明确规定了扶持行业协会发展的若干政策,但没有真正落实。

本人认为,这是加强和促进行业协会发展的大好事,期待政府不但要把规定写在纸上、挂在墙上,更要落实到行动上。切实重视行业协会的建设,扶持和加强行业协会的发展,充分发挥协会行业自律管理的作用。

律·师·观·点

社会团体可尝试承接部分行政审批职能

广东广和律师事务所律师 罗御伦

包括各类协会在内的社会团体承接部分行政审批职能是可以尝试的。《行政诉讼法》第二十五条第四款规定:“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为,该组织为被告。由行政机关委托的组织所作的具体行为,委托的行政机关是被告。”根据上述规定,行政机关可以委托其他组织作出具体行政行为,其法律后果由委托的行政机关承担。换言之,作为其他组织的社会团体是可以承接政府的部分行政审批职能。

行政审批在法律上说是一种行政许可。《行政许可法》第二十四条规定:“行政机关在其法定职权范围内,依照法律、法规、规章的规定,可以委托其他行政机关实施实施行政许可。委托的行政机关对受委托的行政机关实施行政许可的行为应当负责监督,并对该行为的法律后果承担法律责任。”根据上述规定,行政机关委托对象是“其他行政机关”,没有明确提到“其他行政机关”之外的“组织”。

如何看待《行政诉讼法》和《行政许可法》两者的抵触呢?

根据《立法法》的规定,新法优于旧法。《行政许可法》系2003年颁布的新法,《行政诉讼法》系1989年颁布的旧法,两者发生冲突时应适用《行政许可法》的规定。根据《行政许可法》的相关规定,似乎堵死了社会团体承接部分行政审批职能之路。从社会发展的角度看,社会团体承接部分行政审批职能是大势所趋,是行政改革的路径和方向。如何进行行政改革又不突破法律的底线是值得大家思考的问题。

从法理上说,对普通老百姓而言,法无明文禁止即为自由;对行政机关而言,法无明文规定不得为之。中国经济改革向来有“摸着石头过河”的传统,可以“先闯先试”,积累一定的经验再考虑立法问题。行政改革则复杂得多,牵涉到方方面面的问题,特别是在“依法治国”入宪的大背景下,行政机关的改革应在法律的框架内进行。根据《行政许可法》第二十四条的规定,规章可以作为政府部门行政委托的依据,且制定规章的程序没有法律、法规复杂,操作上简便易行。

本律师建议,由省级政府部门颁布行政委托的相关规章,明确哪几类社会团体可以承接行政审批职能,然后才实施具体的行政委托行为,做到有法可依,避免和《行政许可法》发生抵触。




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